7 de noviembre de 2015

Los controles de cambio en Venezuela [5 de 5]; por Carlos Hernández Delfino, PRODAVINCI, 7 DE NOVIEMBRE DE 2015

Economía y negocios

Imprimir

Los controles de cambio en Venezuela [5 de 5]; por Carlos Hernández Delfino

Por Carlos Hernández Delfino | 7 de noviembre, 2015

A manera de conclusión

En los artículos precedentes hemos ofrecido una síntesis de lo esencial de los controles de cambio decretados en Venezuela desde 1940 hasta nuestros días. Esa síntesis tiene además por objeto —al menos esa ha sido nuestra aspiración— facilitar la comparación entre estas experiencias, en función de los factores que hicieron necesaria, a juicio de las autoridades, la imposición de controles de cambio y, consecuentemente, de precios; la base normativa de los regímenes adoptados; su evolución y consecuencias durante su vigencia; y los efectos de su desmontaje. En el caso del control de cambio vigente, las consecuencias previsibles de su abolición, cuando ello ocurra, dependerán desde luego del enfoque aplicado y del marco de políticas dentro del cual se pretenda retornar al régimen de libertad cambiaria. A continuación, sin pretensiones de ser exhaustivos ni definitivos, puntualizaremos las principales conclusiones que podrían derivarse de estas experiencias.

¿Por qué un control de cambio?

No existen objetivos para los controles de cambio que no puedan alcanzarse a través de una combinación de políticas adecuadas en los ámbitos fiscal, monetario, cambiario, comercial y de salarios, oportunamente adoptadas, con costos significativamente menores y una mejor aproximación a soluciones fundamentales y definitivas. Por ello, cuando los controles resultan inevitables, debido al grado de deterioro de la posición externa del país, su instrumentación debe concebirse y aplicarse como una medida temporal, de corta duración, hacia soluciones de fondo, enmarcadas en un programa de acción que promueva el equilibrio, la estabilidad, el crecimiento económico y la disminución de la pobreza en un sentido integral.

La racionalidad de un control de cambio temporal descansa, por un lado, en la necesidad de contener las salidas de divisas que no podrían sostenerse por la insuficiencia de los ingresos de divisas y de las reservas internacionales. Pueden moderarse así, temporalmente, los efectos de un plan drástico de ajustes, tales como el alza de precios —incluida la tasa de interés—, que resultaría del mantenimiento de la libre convertibilidad en condiciones de desequilibrios importantes de Balanza de Pagos. Y, por el otro, en la necesidad de abrir un lapso de relativa estabilidad dentro del cual se puedan aplicar las medidas correctivas del caso con un adecuado financiamiento. Ésta y no otra es la prescripción si de evitar las graves distorsiones de las cuales son portadores los controles de cambio y de precios sostenidos por períodos prolongados se trata. Estas distorsiones se agravan en virtud de las circunstancias y por la degeneración de los controles hasta que se hace inevitable su desmantelamiento. Esa ha sido la historia; esos son los hechos.

Es así como podríamos intentar explicar la notable diferencia entre el control de cambio de 1960 y el actual, por ejemplo, sin pasar por alto que el primero duró tres años y cuatro meses y fue eliminado cuando cesó “…el drenaje de la circulación de fondos que produce la demanda extraordinaria de divisas con fines de exportación de capital…” (Decreto 1.159, GO N° 898, 7 de febrero de 1964), en virtud de las políticas aplicadas entonces, y en consideración de que era “…obligación del Gobierno Nacional velar por el desarrollo equilibrado de la economía nacional y la estabilidad monetaria del país” Decreto 390, GO N° 26.401, 8 de noviembre de 1960). Aquel control de cambio fue adoptado cuando ya se había iniciado un plan de reajuste económico para adecuar el gasto a un nivel compatible con el objetivo de alcanzar los equilibrios fiscal, monetario y externo. De hecho, este curso de acción fue el escogido por el gobierno en el ejercicio fiscal 1959-60, como opción frente al control de cambio o la devaluación. Decía el ministro José Antonio Mayobre el 19 de abril de 1960:

“El gobierno rechazó la idea del control de cambio, después de análisis cuidadosos. Los controles de cambio constituyeron una política generalizada en los años de la guerra y de la post-guerra, pero sus resultados han sido, por lo general, negativos. Aparte de las dificultades para establecer un riguroso sistema de controles, lo que ha ocasionado su fracaso parcial o total, y dejando de lado los inconvenientes o malestares que ocasionan a las actividades normales del comercio y que son fuente de corrupción administrativa, en la situación actual de Venezuela significaría desviar la presión del exceso de circulante de las reservas internacionales hacia los precios internos, y entrar en el campo peligroso e impredecible de una inflación interna…” (Memoria del Ministerio de Hacienda, ejercicio 1959-60)

Sin embargo la conjunción de factores adversos de aquel momento y los efectos previsibles de una política fiscal aún más restrictiva, cuando la naciente democracia enfrentaba no pocos peligros, hizo necesaria, finalmente, la adopción de los controles. Lo que resulta de primera importancia resaltar aquí es la convicción del gobierno de entonces en cuanto a los efectos negativos del control de cambio y, por ello, al carácter estrictamente temporal que le imprimió. Y con esas convicciones fue adoptado. De allí que sus efectos económicos adversos no fueron, en modo alguno, comparables con los que caracterizaron las experiencias posteriores. En su concepción y aplicación, precisamente por lo afirmado en las líneas precedentes, el control de cambio de 1960 tomó en cuenta la ineludible necesidad de reconocer la existencia de una parcela libre dentro del régimen, con la participación del BCV, que ofreciera alivio a la demanda de divisas que la parcela oficial del control, con un tipo de cambio fijado para evitar altos niveles de inflación, no pudiera atender.

La imposibilidad de satisfacer la demanda total de divisas al tipo de cambio oficial, determina la necesidad de definir prioridades para administrar un recurso escaso (las reservas internacionales) frente a múltiples aplicaciones posibles. Esta inevitable condición de los controles de cambio plantea serios problemas de selección pues ninguna autoridad está en capacidad de determinar, en ejercicio de sus propios juicios y posturas éticas, cuál es la distribución óptima de las escasas divisas disponibles. Mientras mayor sea la diferencia entre el tipo de cambio oficial y el que prevalezca en el mercado libre o paralelo, mayor será el subsidio que las autoridades distribuyan entre los demandantes de divisas y mayores los incentivos para arbitrar entre ambos mercados, a través de diversos mecanismos, incluida la corrupción. Éste es otro argumento a favor del carácter estrictamente transitorio de los controles de cambio.

Tanto en el control de cambio de 1994 como en el de 2003, la posibilidad de un mercado de libre concurrencia, paralelo a aquel regulado por los convenios cambiarios, fue negada en el origen del control, pero reconocida más tarde, luego que el cúmulo de distorsiones y el desequilibrio creciente en el mercado cambiario, imposibles de solventar en un régimen de control de cambio integral, lo hizo necesario. Podemos afirmar que una vez que fue tomada la decisión de implantar el control de cambio de 1994, el BCV ofreció toda su contribución para que fuese reconocida la necesidad de un control de cambio temporal, con un mercado oficial regulado y un mercado de libre concurrencia, pero el camino escogido, como sabemos, fue el de un único mercado controlado.

A lo largo de los últimos casi doce años bajo control de cambio, encontramos oportunidades —notablemente entre 2005 y 2008— en las cuales los abultados ingresos de divisas de país y el elevado saldo de las reservas internacionales, hubiesen permitido desmontar el control de cambio dentro de un marco de políticas adecuadas para promover la estabilidad y el logro de los equilibrios fundamentales. No ha sido ese el caso y de allí que la vigencia del actual control de cambio, particularmente durante el lapso de altos ingresos petroleros, responda a objetivos fuera del alcance de estas notas. Hacemos mención al severo impacto de la reducción de los precios del petróleo a partir de 2014, en ausencia de mecanismos tales como el fondo de estabilización macroeconómica, estructurado por reglas de ahorro, cuando los precios son elevados con respecto a cierto nivel; y reglas de gasto, cuando esos precios caen y se mantienen por debajo de determinado valor. El Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) creado en 1998 y sujeto diversas modificaciones, alcanzó a tener un saldo de USD 7.114 millones en diciembre de 2001, pero desde febrero de 2011 ha permanecido estable en tres millones de dólares. El Fonden, creado en 2005 para financiar proyectos de inversión, ha recibido más 140.000 millones de dólares de Pdvsa y del BCV desde su creación hasta 2014.

La ineficacia de los controles de cambio

Los controles de cambio sostenidos durante lapsos prolongados inhiben la inversión y estimulan diversas formas encubiertas de extracción de capitales que no quedan totalmente contrarrestadas por más cerrado y represivo que sea el régimen de controles. Se reducen los estímulos a la inversión extranjera directa, así como las posibilidades de financiamiento externo, bilateral, comercial y de mediano plazo. El financiamiento del exterior, si acaso procede, comportaría costos financieros a niveles especulativos y por tanto onerosos, en una situación agravada por las políticas que enmarcan el régimen de controles. Su efectividad decrece con el tiempo mientras ocurren modificaciones casuísticas al régimen que sólo agravan las condiciones que hicieron necesarias tales modificaciones, generando nuevos ciclos de desajustes y reformas, hasta que el régimen en su integridad se torna inviable. Las imperfecciones de los controles crecen en razón directa a su inflexibilidad, y las distorsiones que ocasionan inducen un aumento gradual de su rigidez, lo que a su vez los debilita inevitablemente.

Los controles de cambio plantean serios problemas de equidad distributiva que no tienen una solución “racional”; crean incentivos perniciosos que no dejan de existir porque se invoquen consideraciones de orden ético o se apliquen penalizaciones severas a cualquier desviación normativa por lo que no son extraños los casos de corrupción, y, finalmente, resulta inevitable la discrecionalidad con la cual, quienes tienen asignada la responsabilidad de administrar el régimen de control, deciden cuáles sectores, empresas o personas, se benefician de los tipos de cambio de preferencia.

Los controles de cambio inducen distorsiones en los mercados y en la asignación de recursos y de allí determinan cambios en la estructura sectorial de la demanda de crédito; ensanchan el desequilibrio en el mercado de bienes y contribuyen así a generar presiones inflacionarias temporalmente reprimidas por los controles concomitantes de precios. Cualquier esfuerzo por tratar de doblegar estas realidades colocando el énfasis en la represión económica, en el régimen de sanciones, o en el efecto compensador de importaciones reactivas, sólo contribuye a agudizar las tensiones y a empeorar la situación general del país con mayor recesión, inflación, desempleo, pobreza y desigualdad. Son situaciones típicas de los controles de cambio: la creación de una burocracia especializada para administrar el sistema y adaptarlo a las circunstancias; la corrupción que se manifiesta en respuesta incentivos perniciosos más allá de consideraciones de orden ético; las ineficiencias derivadas de la fijación administrativa de la tasa de cambio; la aparición de un mercado no oficial en controles integrales que resulta inevitable, de lo cual surge una referencia dominante, aunque portadora de importantes deformaciones, para formarse expectativas en cuanto al valor real de la moneda.

La contención cambiaria conduce, en general, a un aumento de la monetización y ofrece un mayor margen de actuación para la Política Monetaria por estar constreñidos los movimientos de capital, de tal suerte que el banco central podría fijarse metas compatibles con algún objetivo de inflación, en coordinación con la política fiscal.

El desmontaje de los controles suele ser costoso y perturbador, en un grado que depende del plan de acción dentro del cual se inserta el desmontaje. Si la abolición del control de cambio se realiza en el marco de un programa integral y consistente de políticas económicas, los efectos negativos iniciales, en términos de inflación y recesión, se revierten con ganancias en estabilidad y crecimiento en la fase de recuperación. Esa fue la experiencia en 1990 y, en cierto grado, en 1996. Sin embargo, el enfoque del desmontaje y sus resultados dependerán también de la estructura del control de cambio: parcelas que lo conforman, tipos de cambio vigentes en el régimen, distancia entre los tipos de cambio oficiales y entre estos y el que prevalece en el mercado paralelo; retrasos en la autorización y liquidación de divisas para operaciones previstas en el mercado oficial de cambios, el régimen transicional que se defina, posición de reservas internacionales, la mayor o menor complejidad de la normativa cambiaria, en fin, todo aquello que es objeto de atención cuando se trata de diseñar una solución de fondo y permanente al problema cambiario. En cuanto mayor sea la complejidad del régimen, más acuciantes los desequilibrios, más alta la inflación y peores las condiciones generales de la economía, entonces mayor espacio para la gradualidad en el desmontaje de los controles será necesario.

En determinadas circunstancias, insistimos, cuando factores totalmente fuera del control de las autoridades de un país producen impactos de consideración en sus cuentas externas, que no pueden ser absorbidos empleando las reservas internacionales u otros fondos de estabilización, podría racionalizarse un control de cambio temporal. El Premio Nobel de Economía, Paul Krugman, propuso, con motivo de la crisis del sudeste asiático de 1998, una solución “estigmatizada” que rompería la vinculación entre las tasas de interés y el tipo de cambio: los controles de cambio. El régimen propuesto consistía en la venta obligatoria de las divisas generadas por exportaciones a los bancos centrales (régimen de centralización de divisas); un sistema de asignación de divisas para importaciones y servicio de deuda, y la restricción administrativa de los flujos de capital. Krugman no soslayó los problemas de esta solución, ni su carácter estrictamente temporal, pues la acumulación de distorsiones que los acompaña, incluida la corrupción, termina por resultar intolerable para la sociedad.

Una nota sobre el tema normativo

Conviene resumir la revisión que, con las limitaciones profesionales del caso, se ha hecho a la base legal de los regímenes de control aplicados en Venezuela. En todas las situaciones anteriores, la interrupción de la libertad cambiaria, es decir del libre intercambio de moneda nacional por moneda extranjera, fue decretada en el marco de la suspensión o restricción de las garantías económicas fundamentales que resultan afectadas por la suspensión y posterior limitación en el comercio de divisas. En Venezuela, al menos desde 1940, se ha considerado que privar a la sociedad del libre comercio de divisas afecta, en lo esencial, la libertad económica, el derecho a disponer libremente de los bienes y el derecho a trasladarlos a cualquier localidad y, en consecuencia, los controles de cambio fueron siempre materia de la reserva legal.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia había establecido que la restricción a la libertad cambiaria sólo procede a través de una ley que habilite al Ejecutivo Nacional para ello y que además dicte de manera suficiente los lineamientos fundamentales del régimen a fin de prevenir el surgimiento de desviaciones y conductas arbitrarias. Pero en 2004, la misma Sala sentenció que los convenios cambiarios constituían habilitación legal suficiente de acuerdo con la Ley del Banco Central de Venezuela. Es decir, que al fundamentarse los convenios cambiarios en una autorización legal suficiente, no es posible que exista en paralelo una normativa distinta que regule la misma materia y, en consecuencia, según decidió la Sala Constitucional, no hubo infracción a la reserva legal por lo que el régimen cambiario no estaba viciado de inconstitucionalidad. Igualmente sentenció que la convertibilidad de la moneda no constituye una materia propia del régimen cambiario sino del régimen monetario, por lo que establecer limitaciones o restricciones a la libre convertibilidad de la moneda nacional, significa limitar o restringir su conversión en divisas por el BCV, lo que resulta diferente a la regulación del mercado de divisas, materia propia del régimen cambiario. Puesto que el sistema monetario nacional —señala la Sala— no está basado en el respaldo metálico del bolívar, sino en el carácter de moneda de curso legal de los billetes y monedas emitidos y acuñadas por el Banco Central de Venezuela, las limitaciones o restricciones a la libre convertibilidad de la moneda que se establezcan por la vía de los convenios cambiarios, no menoscaban el derecho a la propiedad de los ciudadanos, así como el derecho a trasladar sus bienes y pertenencias fuera del país.

De nuevo, la cuestión aquí es que fue suspendido, en febrero de 2003, el comercio de divisas en el país, es decir, el libre intercambio de bolívares por moneda extranjera entre particulares, asunto distinto al de la convertibilidad. Pero dejemos esto a los abogados.

Nuestro interés reside en las implicaciones económicas de los asuntos normativos. La suspensión del libre comercio de divisas, afecta decisiones económicas amparadas por derechos constitucionales cuyas garantías estaban vigentes al momento de ser adoptado el control de cambio en 2003. Las decisiones de consumo y las de inversión en capital productivo, así como la estructura por tipo de activos nacionales o extranjeros del ahorro nacional, son decisiones que se asocian, según sea el caso, al ejercicio de la actividad económica de preferencia, o a la disposición de los haberes de cada quien, o a su traslado a otras latitudes. Estas decisiones, en tanto ellas dependen de operaciones de cambio, son de imposible ejecución cuando se suspende el libre comercio de divisas y se dificultan grandemente cuando a esa suspensión sigue un control de cambio, es decir, cuando el o los tipos de cambio son fijados por las autoridades; y las cantidades de divisas disponibles a esos tipos de cambio dependen de las asignaciones discrecionales que hagan los responsables, especialmente así cuando no existe una válvula de alivio a las presiones cambiarias no resueltas por el control, es decir, cuando está ausente del régimen un mercado legal complementario de libre concurrencia.

Comentarios finales

En cuanto toca a los efectos económicos de los controles de cambio, no cabe duda de las distorsiones que se derivan de restricciones de precio y cantidades impuestas en el mercado de cambios durante períodos prolongados, particularmente así en circunstancias de elevada dependencia de bienes y servicios importados como es tradicional en el caso venezolano. Se constatan situaciones de escasez de productos de consumo masivo, bien porque como bienes finales no están siendo importados a través de los canales normales del sistema económico, o porque su producción nacional depende de materias primas y bienes de capital de origen externo, con relación a las cuales hay estreches en la oferta. En estas circunstancias, los gobiernos adoptan mecanismos de control cada vez más incisivos, o asumen actividades que de otra forma no estarían dentro de su dominio de actuación, como la de importar directamente aquellos bienes (finales, intermedios o de capital) cuya demanda no está siendo atendida con producción nacional, parte de los cuales se insertan al canal comercial a través de instancias de comercialización ad hoc creadas por el sector oficial. La diversidad de actividades productivas, sus particulares características y la posición externa del país plantean serias limitaciones a este proceder, del cual se deriva una mayor dependencia de las importaciones, agravada por la inevitable contracción de las actividades de producción y comercialización.

Los controles de cambio y de precios no pueden evitar los desequilibrios que esa política intenta resolver en forma definitiva. Estos desequilibrios se manifiestan con altos costos sociales, como es el caso de la inflación, durante la aplicación de los controles y cuando estos se desmontan, así como la escasez.

Los controles de cambio que no tienen la finalidad de apoyar en forma estrictamente temporal la solución de dificultades de Balanza de Pagos, sino que son vistos como una política que en sí misma permite alcanzar ciertos objetivos, traen consigo expresiones de control y de represión, entre ellas, los controles de precios y la represión financiera. A través de estas fórmulas se pretende alcanzar cierto grado de equidad en la distribución social del beneficio que representa un tipo de cambio sobrevaluado, que se mantiene así con la expectativa de evitar alzas de precios que tarde o temprano se manifiestan. La experiencia venezolana con los controles de cambio demuestra que tal pretensión carece de fundamento.

Finalmente, el régimen de controles deprime el financiamiento voluntario en condiciones razonables de mercado hacia los países que los adoptan por largos períodos o en forma permanente, en un contexto de serios desequilibrios económicos, de imperfecciones institucionales y de indefinición del curso a seguir para solventar las dificultades. En estas circunstancias se configuran primas de riesgo que en general exceden a aquellas que objetivamente corresponderían a las potencialidades del país, se afecta el financiamiento comercial, el cual sólo podrá concretarse con garantías plenas de repago, y se comprometen los esquemas bilaterales de garantías a las exportaciones de los países industrializados a través de las agencias especializadas.

♦